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国债具有主权信用和利率基准作用，国债市场在金融市场中居于核心地位，在我国加强资本市场基础制度建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系的工作中，进一步优化国债发行机制、深化国债市场改革成为历史必然。
一、国债恢复发行以来的发行机制演进
20世纪80年代为了调整和稳定国民经济，适当集中各方面的财力，进行社会主义现代化建设，以逐步提高人民物质和文化生活水平，我国开始恢复国债发行。恢复发行初期，我国主要通过行政摊派方式组织国债发行，自90年代始，尝试采用承购包销方式发行国债，开启了国债市场化发行之路，之后缴款期招标、单一利率招标、多种利率招标方式、混合式招标方式不断推出，继而国债续发行、预发行等也纷纷被采用，国债发行机制不断完善。
二、国债恢复发行以来的国债市场发展
与此同时，中国特色的国债市场也在逐步发展成熟。1983-1987年我国逐步放宽国库券的流通与变现；1988-1991年探索建立国债二级流通市场；1991-1993年逐步建立国债一级发行市场。
我国国债二级市场始建于1988年，当时主要是为了便利实物国债持有者的转让。1991年，国债开始在上海证券交易所挂牌交易；1996年，商业银行从交易所市场退出后，我国陆续开办了银行间国债市场和商业银行柜台市场。近年来，财政部、人民银行、证监会等有关部门积极推动国债二级市场发展：建立国债做市支持机制，通过在银行间债券市场运用随买、随卖等工具，对银行间债券市场做市商提供资金或国债支持，促进其更好地参与二级市场交易；支持国债衍生品市场发展，推动中国金融期货交易所推出2年期、5年期及10年期三个国债期货品种，丰富了投资者利率风险管理工具。在此基础上，国债流动性不断改善，近5年国债换手率年均增速超过50%；市场对外开放程度不断提升，国债陆续被纳入多个国际主流债券指数，境外机构持有我国国债规模持续增加。
必须指出，尽管国债二级市场在1988年到1991年间逐步建立，但直到1991年后国债一级市场逐步建立，我国国债品种、期限结构不断完善(品种包括记账式国债、储蓄国债，期限涵盖3 个月至50 年的主要期限)；一级记账式国债定期滚动发行机制和多种方式并存的招标体系逐步建立健全，市场化定价基础不断夯实；以及国债承销团制度日趋成熟，才逐步保障了国债一级市场和二级市场协调发展。
三、国债基础作用的发挥
在发行机制不断完善及市场建设逐步成熟这一进程中，国债作为特殊的金融资产在支持宏观调控、服务金融市场定价、促进对外开放等方面发挥了无可替代的基础作用，具有促进金融稳定、提高金融效率、增强国际竞争力等功能。
首先，在支持宏观调控方面，国债具有调节财政收支的财政属性，可聚集社会闲散资金，使资金服务于国家建设并提高资金使用效率。同时国债也是公开市场操作的首选资产。财政政策和货币政策是宏观经济政策实施的主渠道，国债作为联结财政政策与货币政策的纽带，有效提升了宏观调控效率。
第二，在金融市场定价方面，国债收益率曲线是人民币金融资产的定价基准，是反映经济金融现状和预期的重要指标。稳定可靠的人民币资产定价基准能够提升境外投资者持有人民币资产的信心，提高人民币资产的国际影响力和竞争力。近年来，通过定期滚动发行关键期限国债、不断丰富国债期限品种等方式，我国已形成期限结构较为完整的国债收益率曲线，国债收益率曲线的金融市场定价基准作用逐步发挥。
第三，在对外开放方面，国债作为主权信用的典型资产，在国际市场上的认可度和参与度反映了我国信用体系的强健程度和债券市场的韧性。近年来我国债券市场开放提速，国际资本稳定流入，国债成为外资配置的主要资产。面对异常复杂的外部形势，国际资本仍显著增加了对中国国债资产的配置。这既是对中国国债的认可，也是对中国政府治理能力的认可。
四、持续优化国债发行机制，逐步完善国债市场建设
未来，以下具体工作预计将成为主要关注方向：优化国债品种、期限结构，推进银行间市场记账式国债预发行；完善储蓄国债定价机制，实现储蓄国债(电子式)全渠道销售；不断完善国债续发行机制，增加单只国债续发行次数；加大国债做市支持操作力度，健全完善国债做市支持机制，稳步提高国债二级市场流动性；加强国债市场统一互联，提升国债市场基础设施服务水平。
此外，在以下三个指导方向上也将持续发力：
第一，在宏观调控的新要求下，需要进一步完善和发展国债市场，强化国债在宏观调控中的协调作用，发挥国债担保品在金融市场稳定中的“压舱石”作用。
国债在商业银行之间的流通引起基础货币转移，优化了存款准备金在商业银行间的配置状态，卖出国债的银行获得买入国债银行的超额准备金，获得流动性，提升了商业银行的存款货币创造能力。
国债在商业银行与非银行金融机构之间的流通不会引起基础货币量的变化，但是会引起存款货币的变化，当非银行金融机构向商业银行出售国债时会增加存款货币供给，反之，则会减少存款货币供给。
央行买卖国债的公开市场操作可以调整基础货币供给量和债券收益率曲线，实现稳定价格和充分就业的政策目标。这一过程会引起基础货币变化，影响商业银行体系的存款货币创造能力。 通过以上操作，国债发行为货币市场创造了可交易的金融工具，有利于商业银行之间的资金融通，国债发行更是丰富了中央银行的货币政策工具箱。
第二，在健全基准利率和市场化利率体系的要求下，国债是财政筹资工具，也是核心金融产品，国债管理在完善宏观调控、加强财政政策和货币政策协调配合中发挥着重要作用。下一步，应进一步完善国债管理制度，实现长期以合理成本和可控风险完成财政筹资，保障积极的财政政策有效实施。同时，注重财政政策与货币政策协同精准发力，发挥国债金融功能。
从国债资金全周期运行来看，由于政府存款与基础货币之间因财政收支而在数量上此消彼长，国债最终并不会引起基础货币供给量的增加，也就是说，当国债完成周期循环后，财政赤字最终不会货币化。从整个国债存续期间来看，央行可以通过吞吐国债阶段性增加或减少基础货币供给，以实现货币政策目标；而在此期间，财政赤字以国债形式被央行阶段性货币化，相比于中央银行再贷款基础货币供给方式而言，维持一定存量水平的国债规模，更有利于增强金融市场的流动性，对维持金融稳定和经济稳定也具有重要意义。
第三，在全面开放的新要求下，需要进一步深化国债市场对外开放，继续推动我国国债成为国际金融担保品和全球安全公共品，使其在全球资本市场中发挥更大作用。
（文章来源：中国财经报）
文章来源：中国财经报